强管控之下的PPP模式,何去何从?

 
我国从上世纪80年代中期开始在基础设施领域探索使用BOT(建设-运营-转让)模式。1984年,第一次实践运用该模式兴建广东沙头角电厂;1995年,国家正式批复广西来宾电厂二期工程采用BOT方式建设,从此开启了浩浩荡荡的前PPP(政府和社会资本合作)时代。

2013年,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年9月,财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号),对PPP模式进行了详细明确的界定,部署了PPP推广事宜,这是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法,正式拉开了PPP发展的新序幕。

4年来,国家大力推进投融资体制改革,陆续出台了一系列政策鼓励推广PPP模式,充分发挥社会资本在投资、融资、建设和运营等方面的专业优势,提升公共产品和公共服务供给效率,有效缓解了地方政府的财政压力,防范和化解了政府债务风险,累计投资额超过了18万亿元,取得了举世瞩目的成绩,我国也形成了全球规模最大、最具影响力的PPP市场。

 

PPP模式的现状——“乱象”催生强管控

 

在各地PPP项目高歌猛进的同时,各种 “乱象”显现端倪。其中较为突出的有“重建设轻运营”拉长版BT(建设-移交)、项目前期工作不充分、仓促上马、财承仅测算单个项目支出责任或突破10%红线、“两评一案”与采购文件及合同前后不一致、采购程序不规范、地方政府融资平台充当社会资本、政府方向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足、“明股实债”、绩效考核体系缺失或不完善等,不一而足。
 

针对在项目实践中出现的一些与政策要求或初衷并不完全相符的现象,相关部委自2017年开始陆续出台政策文件对PPP市场进行规范和整顿,特别是2017年后半年,融资和监管同时加强,整个市场一时间风声鹤唳。
 

2017年5月,财政部要求全面开展地方政府融资担保清理工作,并严禁地方政府以借贷资金出资设立投资基金,不得利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。同年6月,财政部通过编制“负面清单”,明确政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的“服务类”事项。11月,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号,以下简称“92号文”),一方面严格项目新入库标准,另一方面开始集中清理已入库项目,清退存在不符合规范运作要求、构成违法违规举债等问题的项目,并将期限设在2018年3月31日。
 

各地随后开始配套出台新发展规范文件,纷纷落实清理工作。截至目前,已有北京、湖南、新疆、山东、云南、杭州、吉林等地发布专项文件整治,以规范PPP发展、管控隐性债务风险为目标,积极探索监管联动。
 

这些文件的出台对PPP项目在全生命周期内的合法合规性提出了更高要求,部分业内人士称其为“最严清理”,金融机构也在收紧对项目的融资,新项目端的观望情绪渐浓,行业整体进入“冷静期”。

 

2018年主题词——“清库”“规范”,回归本源
 

在92号文的基础上,2018年4月,财政部出台《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金[2018]54号,以下简称“54号文”),清查整顿前三批“示范项目”并要求加强项目规范管理、强化信息公开、建立健全长效管理机制。多个示范项目被要求限期整改、调出示范项目库甚至调出示范并退库。
 

5月,财政部PPP中心公布了各地落实PPP项目库集中清理工作的情况。根据汇总情况,截至2018年4月23日,各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元,上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元,即退库与整改的PPP项目投资额共计4.9万亿元。
 

与此同时,在4月召开的中央财经委员会第一次会议提出的“结构性去杠杆思路”指导下,财政部、国资委、央行等中央部委部门先后出台多份文件,包括《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金[2018]23号,以下简称“23号文”)和《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(银发[2018]106号)等。
 

就短期来看,清库、债务资金不得充当项目资本金等强管控政策和措施会对PPP行业带来一定的影响,例如,加剧已签约项目的违约,影响原本比较优质的项目进度,部分项目的参与主体处于观望状态导致项目数量下降等。
 

在强管控政策下,顶层设计和中央部门层面将“规范”作为推进PPP工作的重中之重,中央层面释放出的从严监管的信号,势必影响部分财政基础较薄弱省市PPP项目入库、融资和开工进度,也将波及一些经营性现金流不佳的项目。但总体而言,真正规范的PPP项目并未受到太多的影响,一些优质项目依然是各类社会资本角逐的“稀缺资源”。例如,今年4月份,淮安区黑臭水体综合整治PPP项目资格预审结果公告21家联合体入围,社会资本方可谓“众星云集”,一如既往地表现出对优质项目的巨大热情。
 

从92号文发布至2018年4月7日,新入库项目2011个、对应投资总额近2.8万亿元,平均每月新入库项目402个、对应投资额5504亿元,较2016年和2017年上半年均有所加快。统计数据表明,从成交总量分布来看,2018年4月,全国PPP项目总体成交量为229个,环比下降4%,同比增长4%。从成交总额来看,2018年4月,全国PPP项目总体投资规模为2344亿元,环比下降17%,同比下降13%。可见市场对PPP模式仍有较高认可度,后续PPP仍将有较大发力空间。从PPP新入库行业结构变化来看,生态环保、农业、林业等新入库项目比重较高、项目库增长较快,与精准脱贫、环保攻坚等部分领域加快发力有关,PPP模式将助力经济“加速转型”。

 

PPP模式的未来——在规范中前行,助力经济发展

 

目前, PPP清库已接近尾声,通过对存量项目进行二次规范筛选,不合规的项目已被清理或要求整改,现有入库项目基本符合要求,“入库”已经成为对项目的增信措施,这些项目将成为全国PPP项目的标杆,这不仅是对规范优质PPP项目的正向激励,也是各类主体参与PPP项目实践的风向标,有利于PPP质量的提升和后续的规范发展。清库之后,将结束前期“运动式”的发展,可以预见,PPP发展将由量变转向质变,地方债务也有望下降,PPP将进入常规的良性发展轨道。
 

从政府端来看,将更加注重夯实项目前期工作,认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序,规范开展物有所值评价和财政承受能力论证,严守10%红线。推向市场的项目,将更加贴近“运营+绩效考核”的PPP本质,而项目类型将倾向于符合顶层设计的惠及民生、扶贫脱贫、“绿水青山”、“美丽中国”等工程。
 

从社会资本端来看,在降低央企负债率、国企降杠杆作为“去杠杆”的重中之重的背景下,伴随各种“出表”渠道被封堵,央企、国企虽然仍将是这个市场的主角,但非国有社会资本,尤其是民营企业将得到越来越多的市场份额。而社会资本的性质,将从“以施工为主”过渡到“施工与运营并重”乃至“以运营见长”的企业长袖善舞。
 

从专家和咨询机构端来看, 54号文第三条第(三)款明确:“强化咨询服务监督。全面披露参与示范项目论证、采购、谈判等全过程咨询服务的专家和咨询机构信息,主动接受社会监督。建立健全咨询服务绩效考核和投诉问责机制,将未妥善履行咨询服务职责或提供违法违规咨询意见的专家或咨询机构,及时清退出PPP专家库或咨询机构库”,专家和咨询机构将更加注重自身的职业素养、专业水平以及文本质量,“砖家”和低价低质的咨询机构将寸步难行。同时,定期评估制度的实行,将给专家和咨询机构提供更多的业务机会。
 

从资金端来看,目前在“去杠杆”的大环境和“清库”的影响下,融资难,银行贷款谨慎;资金贵,利率居高不下,对一些已签约项目的最终落地以及新项目的推出造成不利影响。但银根终以宏观环境正相关,随着“清库”态势的明朗化,资金紧张局面有望缓解。另外,按照23号文的规定,资本金实行“穿透原则”加强核查,市场上可充当资本金的产业社会资本以外的“正规军”,仅剩下政府引导性的PPP基金及险资等少数资金类型,此类资金将更进一步起到引导、增信作用。
 

从监管端来看,信息公开透明、社会监督、长效管理机制等制度的落实,将更为有效地遏制和防止各种“乱象”的产生。
 

PPP市场经过4年多时间的高速发展,暴露了不少问题,而当下一系列严管控政策的出台正当其时,规范政策的频繁出台,看似短期掣肘了PPP市场的发展,然而管控的目的是引导与规范,是为了行业整体的健康发展。就清库政策来看,清理出库的只是不规范或落地不及时的PPP项目,清库不是针对PPP机制本身,而是肃清做PPP的不良动机和行为,清库有利于正本清源,是对现有PPP市场的纠偏,防止PPP市场“劣币驱逐良币”,让真正的规范项目优先得到要素配置,引导整个PPP市场从高速增长到高质量发展,使PPP更好地在供给侧结构性改革中发挥作用,促进民间投资,有效提升公共服务供给效率和质量,更好满足人民群众日益增长的对美好生活的需要。
 

未来,PPP模式仍将长期发挥其重要的作用。当前的管控不是目的,而是手段,通过一系列管控政策,对于不规范、踩“红线”的PPP项目坚决说“不”,杜绝伪PPP项目,不忘“物有所值、公平竞争、长期运营、绩效考核”之初心,使PPP项目回归正途,平衡好速度与质量的关系,促进PPP市场在规范中发展,在发展中规范,助力我国经济发展,更好地服务于人民。
 

本文来源:《 中国勘察设计

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